Сокращение доходов вынуждает правительство оптимизировать государственный аппарат, снижая затраты на его работу. Но сокращать самого себя трудно. Год назад пресса писала о подготовке указа об упразднении Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, поскольку она дублирует работу МВД. Однако это решение так и не было объявлено – по-видимому, руководитель ФСКН сумел убедить главу государства его отложить. Публично Виктор Иванов обосновывал сохранение своего ведомства тем, что в отличие от МВД, которое ловит рядовых наркопотребителей, ФСКН борется со сбытом и работает по крупным партиям наркотиков. Агрегированная ведомственная статистика не позволяла ни подтвердить, ни опровергнуть такие заявления.
Институт проблем правоприменения (ИПП) провел анализ данных первичного учета – 535 678 статистических карточек, представляющих выявленные преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков (ст. 228–234 УК РФ) за 2013–2014 гг. Такие карточки заполняются следователями и дознавателями в момент возбуждения каждого уголовного дела. Для возбуждения дела по наркотическим статьям обязательна экспертиза, которая устанавливает тип изъятого наркотика и его массу. Эти данные следователь или дознаватель также вводит в статистическую карточку. Таким образом, ИПП впервые имеет возможность проанализировать не агрегированные ведомственные показатели, а гораздо более детализированную информацию. Зная, где, сотрудниками какого ведомства, какой тип наркотиков и в каком объеме был изъят, можно объективно установить, насколько различается работа МВД и ФСКН по борьбе с наркотиками.
Тремя наиболее распространенными типами наркотиков, согласно этим данным, являются натуральные каннабиноиды (в основном марихуана и гашиш), героин и амфетамины. Если к ним добавить синтетические каннабиноиды (известные как «спайс», «микс» и «курительные смеси»), то вышеперечисленные наркотики составляют примерно 87% всего изымаемого объема наркотических веществ. Например, случаи выявления и конфискации кокаина, считающегося элитным наркотиком, составляют 0,3% общего объема (это чуть больше тысячи преступлений за два года).
Работа МВД и ФСКН различается в нескольких аспектах. Первый – это различия в массе изымаемых наркотиков. В относительном выражении ФСКН в среднем изымает партии в 2–3 раза больше по массе, чем МВД. Однако в абсолютном выражении эта разница незначительна: в среднем 1 г у МВД и 3 г у ФСКН. В случае натуральных каннабиноидов МВД изымает в медианном выражении 20 г, ФСКН изымает 39 г (проще говоря, один коробок против двух коробков травы). Героин – 1 г у МВД против 2 г у ФСКН. Это значит, что у обоих ведомств большинство преступлений связано не с крупными оптовыми партиями, а с мелкими розничными или индивидуальным потреблением. Анализ распределения масс показал, что там, где у МВД масса изъятых наркотиков распределена относительно равномерно, у ФСКН существуют аномальные выбросы – преступления с очень большими массами изъятого, которые являются при этом относительно редкими в общей картине наркопреступлений. Таким образом, мы можем заключить, что, хотя ФСКН действительно изымает отдельные крупные партии наркотиков, основной вал регистрируемых преступлений, как и у МВД, касается мелких объемов.
Второе различие – географическое. Хотя в целом МВД регистрирует две три всех наркопреступлений, а ФСКН – треть (на остальные ведомства приходится полпроцента), в регионах это соотношение сильно варьируется. Например, в Ингушетии, Карелии и Псковской области почти три четверти всех выявленных наркопреступлений – результат работы ФСКН, а в Москве, Петербурге и Свердловской области такая же доля принадлежит МВД.
Содержать государственные ведомства со сходными функциями имеет смысл либо когда конкуренция улучшает их работу (для этого, например, дублируют спецслужбы), либо если у каждого есть какая-то специализация, в результате чего они друг друга дополняют. Но это рациональные основания, кроме которых есть еще непрозрачный лоббизм и личные отношения. Анализ данных, который мы кратко привели, ставит перед лицами, принимающими решения, несколько вопросов.
Достаточны ли выявленные различия для того, чтобы говорить о специализации ФСКН, и, следовательно, для того, чтобы финансировать работу двух ведомств, которые занимаются борьбой с наркотиками? Что следует сделать: объединить два ведомства или поставить перед ФСКН более специализированные задачи, установив соответствующие целевые показатели (выявление особо крупных партий, никакой мелочевки), благо технологии объективного анализа результатов теперь есть?
Другой вопрос – разная относительная результативность ведомств в зависимости от региона. Нам пока не ясно, почему в крупных городах в борьбе с наркотиками доминирует МВД, а ФСКН – в регионах с меньшей плотностью населения, причем никаких закономерностей, связанных с приграничными регионами, не просматривается. Возможно, это специфика политики региональных подразделений или более сложные эффекты наркотрафика. В любом случае есть повод для более пристального внимания со стороны руководства обоих ведомств.
Вывод более высокого порядка состоит в том, что в условиях, когда началось обратное движение – неизбежное и, по-видимому, длительное сокращение государственных расходов и рационализация госаппарата, – открытие первичных данных о работе государственных органов становится непременным условием решений по реформе госуправления.
Авторы – младший научный сотрудник и научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.
Исправленная версия. Первоначальный вариант можно посмотреть в смарт-версии "Ведомостей"
